GUP Beograda i Prostorni plan Republike Srbije – Miodrag Vujošević, IAUS

Prostorni planovi svuda u svetu predstavljaju bojno polje između investitora i planera, gde konačnu reč ima državna ili lokalna zakonodavna vlast. Koliko planeri imaju šanse trenutno u Srbiji?

Ako planiranje posmatrate najpre kao agon (borbu, sukob, bitku i sl.), onda vam se može i učiniti da su planiranje i planovi u prvom redu bojno polje, a naročito rat oko planiranih namena korišćenja prostora. Planiranje je, međutim, i saradnja, kao što ima i mnoge druge uloge, na primer: stvaranje strateškog okvira za delovanje i aktivnosti raznih aktera; zaštita javnih, odnosno opštih, kolektivnih i sličnih interesa i dobara; definisanje „odgovora“ na promene koje su stvorene delovanjem drugih upravljačko-regulativnih mehanizama, npr. na promene izazvane tržišnim odlukama, odlukama državnih tela itd; kontrola tzv. „političkog dnevnog reda“; regulisanje i zaštita imovinsko-vlasničkih prava u korišćenju prostora; tzv. „zaštita trećih lica“ u korišćenju prostornih i drugih resursa; usmeravanje razvoja; ostvarivanje jednakih (ili „paritetnih“ ili „ekvivalentnih“, kako se to, pomodno, sve češće kaže) uslova života i rada za sve aktere planskog područja, u smislu obezbeđivanja barem približno jednakih mogućnosti za produktivno zapošljavanje, stanovanje, obrazovanje, snabdevanje robama i uslugama, rekreaciju, kvalitet „fizičke“ životne sredine i dr.

U navedenim i sličnim slučajevima, upravo planiranje može predstavljati jednu od emanacija tzv. „skrivenih lica moći“, najpre zbog toga jer se odvija u uslovima asimetrije moći, manje ili više naglašene „sistematske i organizovane mobilizacije pristrasnosti i interesa“ i prateće manipulacije, na javnoj sceni, itd. Uz to, planeri su dodatno došli u vrlo komplikovanu poziciju sa pojavom „novog menadžerstva“ na političkoj sceni, u opštem pomaku ka tzv. „novoj desnici“ (New Right). Naime, „novi menadžerijalizam“ nastao je u otklonu od starog „profesionalizma birokratije“ („bureau-professionalism“), čiji je eminentni deo činilo upravo tradicionalno planiranje, ka upravljanju u kojem dominiraju biznis i korporacijske vrednosti, kao i tehničko-ekonomske procedure, kriterijumi i način razmišljanja. Sada „novi menadžeri“, zajedno sa planskim vlastima – udvarajući se, zapravo, moćnim investitorima i zaobilazeći planske postupke, diktiraju tempo planerima, upravo time što požuruju rad na planskim odlukama (često nauštrb valjanih priprema i rigorozne ex-ante evaluacije razvojnih opcija), insistiraju na bržem izdavanju planskih i građevinskih dozvola i pojednostavljivanju i redukovanju procedure pripremanja i donošenja odluka, pri čemu participaciju svode na puke javne konsultacije o već pripremljenim odlukama (u poodmaklim fazama odlučivanja) itd.

Ovo, dakako, ostavlja sve manje prostora i vremena za široku, produbljenu i kvalitetnu javnu participaciju, odnosno za uticaj najšire javnosti. U takvim okolnostima, planerima nije lako da zadovolje kriterijume visokog profesionalizma, odnosno da ostanu intelektualno i na drugi način nekorumpirani, i to uspeva, zbilja, samo manjini. Mnoge kapitalne odluke donose se izvan procedura koje propisuju plansko i envajronmentalno zakonodavstvo, te planiranje postaje svojevrstan „rezidualni“ faktor, koji tek ex-post „pokriva“ ono što je već odlučeno u drugim javnim i ne-javnim deonicama sistema odlučivanja, odnosno najšire shvaćenog upravljačkog sistema i prakse. Planeri se u tome snalaze kako znaju i umeju, pa, na nižim planskim nivoima (najpre u detaljnom-regulacionom planiranju) manjem broju planera-urbanista uspeva da rade u korist deprivilegovanih, siromašnih i sl, kao i da rade u korist zaštite javnih interesa i dobara, a većina radi u korist interesa najmoćnijih igrača, čiji je broj, pak, u porastu. Primera radi, u poslednje vreme u urbanističkom planiranju vlada svojevrsna opsednutost tzv. „poslovno-stambenom izgradnjom“, što je samo jedna od manifestacija dominacije tzv. „investitorskog urbanizma“, i iako mnogi hine da je to u javnom interesu, reč je, zapravo najpre o interesu građevinskog kapitala i političkih grupacija koje ga podržavaju (i koje on, zauzvrat, podržava). Pri tom, ne treba smetnuti s uma da se urbanizam skoro uvek navodi kao jedna od oblasti gde je korupcija velika, kao i da nemali deo tog kapitala, po svemu sudeći, čini tzv. „reciklirani prljavi i krvavi novac“ iz 1990-tih godina. Takođe se ne sme ispustiti iz vida da se stari („socijalistički“) javni interesi urušavaju – ili su neki već urušeni – a ono što sada uočavamo na javnoj sceni jeste nesmiljena borba između raznih („postsocijalističkih-kapitalističkih“) parcijalnih interesa za ostvarenje i, sve češće, za zadobijanje aure i statusa opštih (javnih, kolektivnih i sl.) interesa.

Opšta javna rasprava o GUP-u Beograda čini se da je bila pomak u odnosu na prethodnu deceniju, ali koliko je po Vašoj oceni pozitivnih rezultata proizašlo, ili će proizaći iz te rasprave, i da li je Institut u njoj imao svoju ulogu?

„Institut za arhitekturu i urbanizam Srbije“ iz Beograda učestvovao je u pripremama za izradu GUP-a Beograda koncem 1990-tih, ali ne i u njegovoj izradi nekoliko godina nakon toga (osim pojedinačnog angažmana jednog ili dvoje stručnjaka iz Instituta). Nekoliko stručnjaka iz Instituta učes-tvovalo je, međutim, u javnoj raspravi o Planu i ukazivalo na pojedine njegove metodološke i druge slabosti, kao i na verovatne negativne posledice izabranog pristupa. Velik broj tih posledica, nažalost, docnije se i ostvario, gde je osnovno da GUP nije definisao dovoljno čvrst strateški okvir za rešavanje ključnih razvojnih problema Beograda. To što se pojedini gradski planeri i arhitekti hvale da je GUP Beograda dobar zato što je toliko fleksibilan da ga svaki čas treba menjati – nije nešto što je kvalitet takvog dokumenta, već je pre njegova mana, a svakako je i besmislica sa stanovišta strožijih profesionalnih kriterijuma. U Beogradu je saobraćaj u haosu, nijedan od glavnih ekoloških problema nije rešen (iako su konceptori Plana bili naglasili da jedan od ciljeva treba da bude Plan koji je – „u dosluhu s prirodom“), pa je građanstvo svaki čas ispostavljeno zdravstvenim i drugim rizicima zbog povišene zagađenosti sredine (najpre vazduha), investicije u realni deo privrede su veoma male i ukupno nedovoljne, svakodnevni život građanstva i privrednika je u velikim problemima zbog nedostatka neophodnog broja mostova preko Save i Dunava, urbani standard siromašnih i deprivilegovanih i dalje opada, pa je urbana stvarnost koju oni doživljavaju drugačija i svakako sumornija od „ružičastih“ planerskih slika koje se produkuju kroz planove, itd. Treba se nadati da će Strategija razvoja Beograda do 2012. godine, čiji je Nacrt nedavno prezentovan, bolje uočiti ključne probleme i skicirati, barem na srednji rok, kao i stvarne razvojne opcije i mogućnosti i ograničenja za njihovu implementaciju.

Ovde treba imati u vidu još nešto. Beogradsko metropolsko područje je nakon kraja 1980-tih godina izgubilo velik deo svog tzv. „teritorijalnog kapitala“ i on se veoma sporo obnavlja. Sigurno je da mnogima prija kada nas pojedini međunarodni finansijski lobiji predstavljaju kao najpovoljnije područje za investiranje u čitavom regionu (u prvom redu u oblasti nekretnina), ali je stvarnost drugačija i znatno nepovoljnija. Naime, u svim međunarodnim istraživanjima od početka 1990-tih godina Beograd zauzima nizak rang među evropskim gradovima. Primera radi, u okviru ESPON-a, što je skraćenica za jedan od najvećih evropskih razvojno-istraživačkih programa u oblasti prostornog, urbanog i envajronmentalnog razvoja i zaštite (usput budi rečeno, Srbija još uvek ne učestvuje u njemu), tj. European Spatial Planning Observatory Network/Mreža prostorno-planskih opservatorija Evrope, Beograd je svrstan u isti rang sa Zagrebom, Temišvarom, Bukureštom i sl., iako je u dugom periodu bilo nagađano da bi upravo on mogao zauzeti središnje mesto u „geografskoj praznini između Beča, Budimpešte, Istanbula i Atine“, tj., da je toliki značaj njegovog geostrateškog položaja, kao i njegov razvojni potencijal.

U Srbiji, migracija ka većim gradovima ne prestaje. Po nalazima IAUS-a, i po Vašem mišljenju, da li je moguće, i da li ima smisla trošiti energiju i sredstva na njeno zaustavljanje, ili sve snage treba usredsrediti na prostorni razvoj ovih centara kako bi mogli da funkcionišu u uslovima veće naseljenosti? Vredi li zadržavati sadašnju prostorno-ekonomsku sliku srpskog sela koje je izgubilo na vitalnosti, ili se treba pripremati za usvajanje nekih od oblika specijalizovanih mini-domaćinstava i farmi? Koje su analize i predlozi IAUS-a izneti po ovom pitanju? Kakva su predviđanja IAUS-a, u kom smeru bi prostornirazvoj Srbije mogao, i trebalo da se kreće, po pitanjima magistralnih saobraćajnica, očuvanja prirodnih resursa, unapređenja urbanih i suburbanih sredina, geografskog položaja u regionu itd?

U poslednjih desetak godina Institut je uradio veći broj prostornih planova, na raznim nivoima planiranja, u kojima je definisan velik broj smernica za rešavanje problema koje ste Vi naznačili, kao i drugih problema, koji se ovde ne pominju. Takođe je realizovano i nekoliko naučnih istraživanja, u oblasti tzv. tehnološkog razvoja i u oblasti osnovnih nauka. U tim istraživanjima takođe je formulisano mnoštvo predloga u pogledu unapređenja sistema i prakse prostornog, urbanističkog, envajronmentalnog i drugog planiranja. Nažalost, i jedni i drugi predlozi često su ignorisani od planskih, raz-vojnih i naučnih vlasti u Srbiji, na stranu to što se veoma malo, a ukupno nedovoljno ulaže u istraživanja, kao što i planske vlasti ne naručuju dovoljan broj prostornih i generalnih urbanističkih planova, pa ni onoliko koliko je propisano Zakonom (primera radi, dosad je usvojeno svega 25 opštinskih prostornih planova).

S druge strane, poslednjih godina doneto je mnoštvo razvojnih dokumenata na nacionalnom-državnom nivou (planova, programa, strategija itd.), ukupno preko trideset, u raznim oblastima, kao i još veći broj razvojnih dokumenata na raznim lokalnim nivoima, pa se računa da bi njihovo ostvarivanje moglo znatno doprineti rešavanju barem nekih od naznačenih problema. (Primera radi, već su usvojene Nacionalna strategija privrednog razvoja Republike Srbije 2006-2012, Strategija lokalnog održivog razvoja, Strategija regionalnog razvoja Republike Srbije za period od 2007. do 2012. godine, itd., a upravo je u toku javna rasprava o Nacrtu održivog razvoja Republike Srbije, kao i o Nacrtu strategije ruralnog razvoja u Srbiji.)

Koji su mehanizmi od ideje do realizacije jednog plana ili projekta Instituta?

Kao što rekoh, nedovoljan je broj prostornih i generalnih urbanističkih planova koji su u toku izrade (znatno više se radi na detaljnijim urbanističkim planovima, odnosno na regulacionim planovima). Ipak, Institut je u poslednjih petnaestak godina uradio veći broj planova, između ostalih i Prostorni plan Republike Srbije (1996), koji su naručeni od raznih planskih vlasti-instanci. Od započinjanja rada na jednom planu do njegovog usvajanja može proći i nekoliko godina i, tipično, što je „interesni naboj“ veći, odnosno što su krupniji strateški interesi koji su „u igri“ u konkretnom planu, to je i period izrade duži. U proseku, rad na regulacionim planovima, međutim, traje kraće. Produženom radu na planovima doprinosi i nedostatak informacija, odnosno generalno slaba statističko-informatička podrška pripremanju, donošenju i ostvarivanju razvojnih odluka.

I intenzitet participacije javnosti varira od plana do plana. Institut u svim planovima nastoji na što intenzivnijoj participaciji što većeg broj aktera, kao i najšire javnosti, ali ne uspeva u svim slučajevima da to ostvari. U jednom delu, ovo je posledica neadekvatnih zakonskih rešenja, koja intenzivniju participaciju nalažu tek od poodmakle faze predloga planskog dokumenta, što je, evidentno, suviše kasno. U novijoj evropskoj planskoj praksi, pak, insistira se da saradnja sa svim zainteresovanim, odnosno, pogođenim akterima (tzv. „stejkholderima“, što navodim upravo tako, u nedostaku boljeg izraza u našem jeziku) počne već od zajedničkog definisanja problema, kako bi se što pre pos-tigao dogovor o tome, kao i o raspoloživim (i dozvoljivim) sredstvima za njihovo rešavanje, dakle, pre nego što se uopšte uđe u fazu izrade planskog dokumenta. Naše elite, međutim, kao da nisu sklone znatnijoj i intenzivnijoj participaciji, pa su tako i sročile nove zakone, naime, da što pre, kako je to rekao jedan komentator „... u paničnom begu od prošlosti, raščiste sa nasleđem socijalističkog samoupravljanja“. Nema sumnje, naime, da opravdano napuštanje hipertrofiranog i neefikasnog bivšeg sistema nikako ne opravdava i odustajanje od novih oblika participacije, koji već predstavljaju imperativ upravo u većini zemalja Evropske unije. Ovde, međutim, treba naglasiti i to da kod nas upravo postojeći institucionalni i organizacioni aranžmani u planiranju predstavljaju jednu od glavnih kočnica za pripremanje planova i njihovo donošenje i ostvarivanje.

Dokle se stiglo sa Prostornim planom Republike Srbije, koji je radio IAUS?

Prostorni plan Republike Srbije, koji je usvojen 1996. godine, predstavlja tipičan primer političke instrumentalizacije i manipulacije jednog razvojnog dokumenta, u čitavom periodu nakon njegovog donošenja. U vreme njegove izrade, prostorno, urbanističkog i envajronmentalno planiranje bilo je, u već podužem periodu, jedna zapuštena oblast, pa su obrađivači Plana imali veći broj ambicija i namera, između ostalog i da pokrenu korenite reforme u navedenoj oblasti. Uloga Plana, međutim, bagatelisana je i u političkom i u razvojnom pogledu, kako od strane planskih vlasti pre 2000. godine, tako i od onih nakon 2000. godine, počevši od toga da nije donet srednjeročni program za njegovo ostvarivanje (što je bilo predviđeno u njegovoj poslednjoj odredbi). Plan, zapravo, nikad nije bio implementiran na jedan sistematski, organizovan i zaokružen način.

Nakon 2000. godine, u prostornom, urbanističkom i envajronmentalnom planiranju razvoja, kao, uostalom, i u mnogim drugim oblastima, zavladao je, umesto strateškog mišljenja i upravljanja strateškim razvojem, svojevrstan „agencijski i menadžerski sindrom“, i on još uvek dominira. Umesto da se, u povoljnim novonastalim političkim prilikama, nastavi sa raspravom o ključnim pitanjima prostornog razvoja i uređenja Srbije, i da se ona proširi i produbi, nekoliko „planera-neofita“ i planske vlasti Srbije uspeli su da debilituju javni diskurs o ključnim pitanjima i da, na koncu, „proguraju“ jedan inferioran i supstandardan zakonski akt, tj, Zakon o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, kojim su, između ostalog, uvedeni pojedini planski instrumenti koji kod nas nisu bili praktikovani ranije (na primer, galomani u našem planiranju, po uzoru na schéma u francuskom jeziku i sistemu i praksi planiranja, uveli su šeme, za koje se još uvek ne zna da li se odnose na planska ili neka druga pitanja, mogućno i na ljubavna). Iako je većina najkompetentnijih u struci ukazivala da Zakon nije urađen u duhu novog evropejskog zakonodavstva, on je nametnut struci i javnosti od strane obrađivača i predlagača, mahom drugorazrednih i trećerazrednih samozvanih „eksperata“, usprkos i nasuprot, dakle, argumentovanoj kritici od strane najvećeg broja renomiranih stručnjaka. Što se tiče republičkog prostornog plana iz 1996. godine, on je sada u mnogom pogledu passé, najpre u delu nalaza o stanju prostornog razvoja, iako su njegove pojedine strateške odredbe još uvek relevantne, naročito u svetlu činjenice da su se stvari u nekoliko aspekata još pogoršale u odnosu na sredinu 1990-tih godina, dok Srbija još uvek nema odgovarajući strateški dokument u oblasti prostornog razvoja i uređenja prostora. U svemu, dobro je što je rad na novom državnom dokumentu ponovo aktualizovan od sredine prošle godine, a koncem prošle godine održan je i poseban forum, gde su sumirani i prezentovani postojeći uvidi u stepen ostvarivanja Prostornog plana Republike Srbije iz 1996. godine, kao i u stanje prostornog razvoja uopšte, u čemu je, pored Republičke agencije za prostorno planiranju vodeću ulogu opet imao Institut za arhitekuru i urbanizam Srbije.

Ovde treba imati u vidu da Srbiju, mogućno, očekuje tegoban, spor, mučan i, po svemu sudeći, neizvestan proces „evropeizacije izvan Unije“. Čak i ako se to ne desi, već Srbija ostvari pravo na pojedine pristupne fondove, i takvo „evropeizovanje“ (u značenju prilagođavanja na pravila i standarde iz razvijenijeg dela Evrope nego što je onaj kojem mi pripadamo) Srbije biće sporo, mučno i neizvesno, budući da je ona jedna od najsiromašnijih evropskih zemalja (mereno BDP po stanovniku), gde je većina stanovništva siromašna i gde su ogromne socijalne razlike među društvenim grupama, a sve veće i razlike među regionalnim (teritorijalnim) područjima, što nas stavlja pred razvojne i druge izazove prvog reda. Uz to, Srbija je postala deo tzv. „unutrašnje periferije“ Evrope, kako pojedini politički i ekonomski geografi nazivaju područja male ekonomske snage, sa relativno malim stanovništvom, niskom gustinom naseljenosti, koja zaostaju u razvoju i životnom standardu stanovništva, sa visokim stepenom regionalne fragmentisanosti i nejednakosti (kao glavnim karakteristikama prostornog razvoja, odnosno prostorne strukture), sa velikim socijalnim problemima, nedovoljno razvijenom tehničkom infrastrukturom (zbog čega su nedovoljno povezana sa susedima i najrazvijenijim delovima Evrope) itd.